¿Cuáles fueron las razones del giro estratégico en la política exterior española en el 2002?
El escenario mundial cambia radicalmente tras los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001, lo mismo que la política de EEUU, que replantea su actitud ante el mundo y adopta una política hegemónica, intervencionista y unilateral. La lucha contra el terrorismo y el “eje del mal” sirven para justificar el objetivo de moldear el mundo a la medida de sus intereses, adoptando la denominada doctrina Bush de la “autodefensa preventiva unilateralmente determinada”, que pone en entredicho el orden jurídico-internacional y las instituciones internacionales sobre las que se había basado el funcionamiento de la sociedad mundial hasta ese momento.
El gobierno de Aznar, apoyado en una mayoría absoluta que les permite soslayar las Cortes Generales y le deja las manos libres para romper el consenso en política exterior, entiende que como consecuencia de ese nuevo escenario mundial, de los nuevos retos en materia de seguridad y del cambio en el vínculo trasatlántico, se ha abierto una ventana de oportunidad única para que España adquiera peso y protagonismo a nivel internacional de la mano de EEUU. Y ello requería un cambio radical en el modelo de política exterior.
La lucha contra el terrorismo que lidera ese país, de la que España ha sido adelantada, la guerra contra Irak que preparan EEUU, que proporciona una ocasión perfecta para demostrar la adhesión incondicional a ese país, la entrada de España, como miembro no permanente, durante dos años en el Consejo de Seguridad, desde el 1 de enero de 2003, que proporcionaba a España un especial protagonismo, y la perspectiva próxima de una UE ampliada, que introducía importantes interrogantes en el proceso de construcción europea y ampliaba el campo de influencia de EEUU en la misma, en opinión del gobierno popular, abrían una oportunidad que no se podía desaprovechar, para dar un giro estratégico en la política exterior y situar a España, en palabras del propio Aznar, entre los países que cuentan a nivel internacional.
Un protagonismo que, desde esos planteamientos, se entiende que no se podía lograr a través de la UE, estancada en su proceso de integración, donde España difícilmente podría cambiar su condición de potencia media, situada siempre detrás de Alemania, Francia, el Reino Unido e Italia y en la que especialmente Francia y Alemania nunca permitirían el papel al que se aspiraba. La posición de Francia, en la crisis de Perejil, en julio de 2002, poco comprometida con los intereses españoles y favorable a los marroquíes, y la de EEUU, que a través del secretario de Estado, Colin Powell, había contribuido decisivamente a su resolución venían a demostrar, en opinión del gobierno, lo acertado de tal análisis.
Este nuevo modelo de política exterior, que se pone en práctica a partir de 2002, tendrá las siguientes características básicas, muy distintas en sus prioridades y principios, a las que inspiran el anterior modelo de política exterior (Arenal, 2004b, pp. 73-78).
Ruptura del consenso. En primer lugar, la ruptura del consenso en el que desde 1976, salvo el período 1980-1984, se había basado la políticaexterior. A través de una política de hechos consumados, se articula una nueva política exterior, quecambia la prioridad que había definido hasta entonces la misma, situándola en la relación con EEUU, sin plantearse siquiera como principio inspirador la búsqueda del consenso con los principales partidos políticos con representación parlamentaria, rompiéndose lo que había sido una característica esencial de la política exterior en la España democrática.[5]
Esta ruptura del consenso ponía en entredicho el carácter de política de Estado que hasta entonces había tenido la política exterior española. Una ruptura del consenso que se ve acentuada por el absoluto distanciamiento de la nueva política exterior en relación con una opinión pública española que abrumadoramente no comparte los nuevos planteamientos, produciéndose un grave divorcio entre el gobierno y los ciudadanos.
Prioridad de la relacióncon EEUU. La segunda característica básica es la prioridad que se otorga a la relación con EEUU respecto a las demás coordenadas de la política exterior, rompiendo con la prioridad otorgada hasta entonces a la coordenada europea. Este cambio de prioridades se concreta además, en elalineamiento incondicional con la estrategia global de la Administración Bush.[6]
Este último hecho es significativo a la hora de evaluar el nuevo modelo de política exterior y analizar sus implicaciones para el futuro, pues el alineamiento incondicional con los intereses de EEUU se materializa no sólo en términos genéricos, con ser ello ya importante desde la perspectiva de la política exterior española, sino en relación a una opción filosófica y política muy concreta, neoconservadora, unilateral e intervencionista, contraria al orden jurídico-internacional imperante, que es la que inspiraba a la Administración Bush. Se produce en este aspecto, como ha señalado Sanahuja, un viraje neocon en la política exterior española (Sanahuja, 2006).
En este proceso de alineamiento incondicional, el momento culminante hay que situarlo en la participación de Aznar, junto con Bush y Blair y el anfitrión Durão Barroso, en la Cumbre de las Azores, el 16 de marzo de 2003. Esta Cumbre ponía fin a la diplomacia y a las Naciones Unidas como instrumentos para lograr un supuesto desarme de Sadam Husein y abría solemnemente la puerta para la guerra unilateral y preventiva contra Irak. La Cumbre y la Declaración, aprobada en la misma, titulada “El compromiso con la solidaridad transatlántica”, consagraban a EEUU como el referente prioritario de la política exterior y formalizaban el giro radical en la política exterior española. En palabras del propio Aznar, España “había salido del rincón de la historia”.[7]
Debilitamiento de la apuesta por la coordenada europea. La tercera característica básica del nuevo modelo, consecuencia directa de la anterior y con implicaciones igualmente muy importantes, es la pérdida de prioridad de la coordenada europea de la política exterior. Europa y, en concreto, la UE, hasta ese momento ejes central de la política exterior, dejaban de ser el referente fundamental de la política exterior española, pasando a un segundo plano respecto de la relación con EEUU.
El planteamiento respecto de Europa será escéptico en lo político y estratégico, considerándose que el proyecto europeo tiene pocas posibilidades de avanzar realmente en términos políticos y de seguridad y defensa, como consecuencia de la ampliación, de los intereses contrapuestos de sus Estados miembros y del creciente papel de EEUU. Además, se estima que con la ampliación España pierde peso y pasa a ocupar una posición periférica, mientras ganan posiciones Alemania y Francia.
En ese escenario, se considera que Francia y Alemania no permitirán que España tenga un mayor peso, no existiendo posibilidades de cambiar su condición de potencia media y periférica europea, siempre detrás de los grandes. Se parte de la base de que esa Europa ampliada y heterogénea no tiene posibilidades de dar respuesta a los problemas de seguridad de España, especialmente en el Norte de África, donde los intereses de Francia son competitivos con los de España. En este sentido, se considera que los intereses de seguridad no van a estar atendidos adecuadamente por Europa, sino por EEUU.
En consecuencia, se procede a redefinir la política europea de España, tanto en cuanto a los países europeos con los que se mantiene relaciones privilegiadas, como en cuanto a los objetivos de la propia política europea.
Pérdida de autonomía de las políticas iberoamericana y mediterránea. La cuarta característica de este nuevo modelo de política exterior hace referencia a las coordenadas iberoamericana y mediterránea, que se han visto profundamente afectadas por el cambio de prioridades que hemos señalado. El alineamiento incondicional con EEUU forzosamente tenía que afectar a las relaciones de España con América Latina y el Mediterráneo y Norte de África, dada la importancia estratégica y los intereses de todo tipo que EEUU tienen en ambas regiones. En este sentido, se produjo una coordinación de acciones, proclamada por el propio gobierno de Aznar, que eliminaba prácticamente los relativos márgenes de autonomía que las políticas iberoamericana (Arenal, 2003) y mediterránea de España habían tenido hasta ese momento.
Apuesta por el unilateralismo y debilitamiento de la primacía de la legalidad internacional. Finalmente, como última característica de este nuevo modelo de política exterior, que rompe también con lo que ha sido una tradición de la política exterior española desde 1976 y que es una consecuencia más del alineamiento con la Administración Bush, muy en concreto en lo relativo a la guerra de Irak, hay que señalar el cambio que se produce en relación a los principios y valores que venían inspirando la política exterior de España y que se habían transformado en señas de identidad de la misma. En este nuevo modelo de política exterior la apuesta por el multilateralismo se sustituye por el unilateralismo y se atribuye un papel secundario e instrumental a las Naciones Unidas y al derecho internacional, en línea con los principios que inspiran la política internacional de la Administración Bush. Al mismo tiempo, por la misma razón, se produce una pérdida de perfil de los principios de democracia y derechos humanos como inspiradores de la política exterior española.
En definitiva, se conforma un nuevo modelo de política exterior, basado en la ruptura del consenso, fuertemente ideologizado y radicalmente diferente a nivel de prioridades, principios y valores al que se había venido estructurando desde el inicio de la transición democrática. En este caso no cabe hablar simplemente de diferencias importantes en cuanto al despliegue concreto de la política exterior, ni de planteamientos enfrentados entre el gobierno y el principal partido de la oposición en cuanto a la acción exterior, sino de un giro radical en la política exterior, que rompía sin consenso de ningún tipo las prioridades y principios inspiradores de la misma hasta ese momento, con las consecuencias que ello tenía desde la perspectiva de la imagen y la posición de España en el mundo y de sus intereses nacionales.
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